近期动态

我国于世纪之交进入老龄化社会，人口结构的深刻转变并非单一的人口现象，而是重塑家庭制度、福利责任边界与公共治理逻辑的长期性条件。随着老龄化对家庭照护能力、公共财政承载、劳动力市场供给以及基层治理运行的外溢效应持续累积，我国形成了需要通过整体性政策干预加以回应的复杂治理系统，养老服务逐步从部门性政策议题走向国家治理议题，其体系因与社会发展阶段和现实问题相适应而不断演化。

从政策演进来看，我国养老服务在“十二五”和“十三五”时期主要承担补短板、扩供给、建网络的任务，通过新增机构与床位、建设社区设施和引入社会力量，初步完成了体系建设。进入“十四五”时期，中度老龄化成为新的现实背景，政策供给加速密集化并推动养老服务体系重构，国家层面基本养老服务清单、要素保障与综合监管等制度框架趋于成型，地方层面的居家—社区—机构协同供给与医养融合探索也在拓展。然而，制度建构的成型并不等同于治理效能的稳态。在这一阶段，“建设”逻辑仍然重要，但其解释力已明显不足，设施建成并不必然意味着服务可及，项目落地也不等于照护链条贯通。相较之下，“治理”逻辑更强调多主体协同、规则供给、过程管理和结果评估，更能把握养老服务运行中的关键矛盾。

在此意义上，“十五五”时期并非简单的下一轮扩张周期，而是养老服务发展逻辑发生结构性转向的关键窗口。因此，本文以“十四五”时期改革进展为经验入口，将养老服务体系置于长寿社会的宏观治理框架之下，系统梳理其阶段性建设成效与关键约束，并进一步提出面向“十五五”时期的结构性转向，通过“治理”的概念框架整合既有“建设”进程，进而为“十五五”时期养老服务高质量发展的方向、重点与可操作的制度组合提供规范性阐释与政策建议。

“十四五”时期，我国基本养老服务体系顶层设计加快成型。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，明确了基础性、普惠性、共担性、系统性原则，并以清单推动服务落地见效。2024年中共中央 国务院出台的《关于深化养老服务改革发展的意见》则进一步部署健全覆盖城乡的三级养老服务网络，贯通居家—社区—机构三类养老服务形态。以中央文件为指引，各部门相继出台人才队伍、标准体系、综合监管与权益保护等专项文件（见表1），形成“顶层设计—配套制度—执行工具”相衔接的政策链条。

表1  2025年老龄重点政策示例

资料来源：中国政府网，作者自行总结绘制。

2. 兜底保障与普惠服务统筹稳步增强

面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，过去五年中，我国养老服务体系围绕兜底保障和普惠供给在转型升级。

一方面，兜底性养老保障网络更加坚实。“十四五”时期，全国财政涉老福利支出年均增长11%，养老金、基本养老保险覆盖面持续扩大，待遇水平稳步提升。为重点解决失能老年人照护负担，截至2024年底，长期护理保险制度已覆盖49个城市约1.8亿人，定点服务机构超过8800家（见图1），累计惠及260万人，减轻群众负担800亿元；并向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴，通过“补需求”提升资源配置效率。此外，《国家基本养老服务清单》与《关于加快发展农村养老服务的指导意见》同步推进，保障了老年人基本生活安全。

图1 “十四五”期间长护险覆盖面的变化趋势

数据来源：2021-2024国家老龄事业发展公报

另一方面，普惠型养老服务网络更加可及。居家—社区—机构养老服务“三位一体”协同发展，供给能力显著增强。截至2024年底，全国养老机构设施和床位数不断增长，其中护理型床位占比从“十三五”时期的48%提高到65.7%；社区养老服务机构持续增加（见图2），适老化改造和就餐点建设广泛铺开，提升了安全性与便利度。2025年，国家发展和改革委员会等部门出台《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，针对供需匹配度不高、机构运营机制不畅、存量资产利用不足等痛点进行施策，进一步强化要素保障，全面推动普惠养老服务扩容提质。

图2 “十四五”期间各类养老机构和设施数量变化趋势

数据来源：2021-2024国家老龄事业发展公报

3. 医养康养结合的健康支撑网络向纵深推进

“十四五”期间，我国持续落实“健康中国”战略，推动老年健康服务体系从“以治病为中心”向覆盖全生命周期、全过程的“以健康为中心”转变。截至2024年底，全国二级及以上公立综合性医院中，近85%设有老年医学科，约94%设有老年人“绿色通道”。医养康养结合资源布局亦有序扩展。2024年末，全国医疗卫生机构与养老服务机构签约合作已超8.5万对、医养结合机构超8400家，为1.4亿65岁及以上老年人提供健康管理服务（见图3）。国家卫生健康委员会等部门印发《居家和社区医养结合服务指南（试行）》与《关于促进医养结合服务高质量发展的指导意见》，进一步规范了服务内容、流程与要求，筑牢质量和安全底线。

图3 “十四五”期间医康养结合服务规模的变化趋势

数据来源：2021-2024国家老龄事业发展公报

4. 企业培育与业态创新联动释放活力

随着老年群体的需求向享受型、发展型、参与型转变，加之低龄老人规模庞大，银发经济迎来发展窗口。一方面，2024年国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，促使养老产业培育步入快车道。截至2024年底，从事老年产品和服务的相关企业注册已达7.76万家，而据复旦大学老龄研究院发布的《中国银发经济发展报告2024》测算，其总体市场规模也将持续扩大，在老年居民消费增长率为6.32%的假设下，2035年将达到51万亿元，2050年将达到119.51万亿元，占GDP的29.88%。另一方面，养老服务新业态也不断涌现。2024年底，民政部等印发《关于进一步促进养老服务消费提升老年人生活品质的若干措施》，引导养老服务与生活文娱领域深度融合，催生了老年用品、老年金融、老年文旅及智慧养老等多元细分赛道。国家税务总局数据显示，2025年上半年，老年旅游服务、体育健康服务、文化娱乐活动销售收入同比分别增长26.2%、23.9%、20.7%，银发经济发展的势头良好。

5. 新兴技术与智慧场景嵌合持续深化

“十四五”的五年间，养老服务领域的科技创新应用日益广泛，智慧养老成为民生产业发展的核心增长极。2021年工信部等部门联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》，强调以信息技术赋能产品供给、平台升级、场景拓展等。在此类政策的激励下，智能穿戴、居家传感、健康监测与服务机器人等应用迅速进入照护场景，科技创新“势能”向服务升级“动能”不断转化，并推动产品供给向多元化、定制化、品质化发展，丰富了银发经济的内涵与外延。

6. 老年友好与社会支持赋能显著提升

围绕“从养老到享老”的理念转变，我国正全方位搭建老年友好社会支持体系。全国公共文体设施和旅游景点的适老化水平不断提升，3050个公共体育场馆实行免费或低收费开放。同时，阅读活动等老年文化活动广泛开展，依托国家老年大学、文旅系统老年大学及全国老年教育公共服务平台等终端的老年教育多点开花，助力“老有所乐”。“老有所为”的制度保障体系也更加完善。2025年民政部等出台《关于支持老年人社会参与 推动实现老有所为的指导意见》，优化政策法规、保障措施和社会环境，并以“银龄行动”为抓手，推动老年志愿活动常态长效开展。截至2025年9月，全国志愿服务信息系统登记注册的老年志愿者达5358万人，服务总时长约16.4亿小时，为社会发展注入银发动能。

尽管“十四五”时期我国养老服务体系在顶层制度、服务网络与供给能力上实现了显著跃升，但从“可及性、可协同性、可负担性、可持续性”等高质量发展的核心维度综合观察，仍存在若干结构性短板。这些短板的共同特征是：并非单纯的数量不够，而是需求结构变化快于供给结构调整、治理工具强于建设而弱于运营，从而造成资源配置与真实照护需求的错位、服务链条的断点与要素保障的脆弱性。

其一，区域发展不均衡并呈现一定程度的“供给—需求逆向错配”。其背后不仅是资源差异，而且是财政能力、人口结构与服务组织生态之间的联动机制的差异。东部地区与大城市更容易形成“财政投入—社会资本进入—专业人才集聚—服务质量提升”的正向循环，而中西部地区及县域则更容易落入“支付能力弱—运营回报低—主体不足—人才外流”的负向循环，最终表现为养老服务的地理可及性与支付可及性同时分化。缩小差距不能只靠项目下沉，更要推动县域层面的财政统筹与跨区域要素流动，打破弱势地区供给难以自我生长的结构性约束。

其二，“居家—社区—机构”之间的服务连续性不足。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查，选择在家接受照料服务或白天在照料中心接受服务的老年人占比合计92.2%，“居家—社区”仍是养老服务支持体系的主轴。然而在现实运行中，需求评估、服务计划、转介衔接、费用支付与质量监管常被切割在不同部门与项目条线之下。评估不统一导致服务不匹配，转介不顺畅导致照护断点，支付不衔接导致服务碎片化，监管不协同导致质量难提升，最终形成治理困境。

其三，农村养老服务发展尚有差距。受人口年龄结构和区域增减分化的共同影响，在更深的老龄化、更弱的家庭照护、更稀疏的空间分布与更有限的公共服务半径这些因素的叠加下，农村养老服务面临的是需求更硬、服务更远、支付更弱的三重约束。截至2024年6月，全国农村敬老院共1.6万个、床位168.1万张，农村互助养老服务设施约14.5万个，若仍以机构集中供养为主，便容易出现机构有床但护理不足与老人需要上门却缺少稳定队伍这两类错位。

其四，数字化“最后一公里”有待重视。随着智慧养老产业快速发展，很多地方有平台、有设备，但缺少把数据转化为行动的组织机制。设备采集到的数据仅停留在数字层面而不进入统一评估与服务计划，维护与培训不嵌入社区支持体系，结果就变成了“技术在场、服务缺席”。同时，适老化不足与支付门槛也会使数字化加剧新的不平等。

最后，质量评估体系仍有建设空间。评估是养老服务体系的支撑性制度，对服务的供给、监管、设施、人才等各方面起到联通作用。既确保服务精准，也设置服务底线，是提升养老服务总体水平的客观要求，而现阶段我国养老服务质量标准的科学性仍有所欠缺，同时可协同性与可交互性不足。

2 . 下一步养老服务体系治理的三大关键

进入“十五五”时期，我国经济社会发展所处方位和治理任务发生了明显转变。党的二十届四中全会强调，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。同时提出要以高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，并围绕现代化产业体系、数字中国建设、构建强大国内市场等作出系统部署。这意味着“十五五”时期的民生建设是与新质生产力培育、消费提振与投资于人等宏观取向同频共振的治理工程。面向这一时代条件，下一步养老服务体系建设的总体思路可以凝练为以下三大关键。

第一，以高质量发展为中心。“十五五”时期，养老服务发展不宜再以机构数量、床位规模或项目覆盖率作为主要评价指标，而应转向以安全性、可及性、适配性和可持续性为核心的高质量发展框架。其中，安全性意味着强化设施、消防、食品、用药和护理操作的底线治理；可及性强调地理可达、经济可负担和制度可进入；适配性要求服务能够回应不同年龄、功能状态、家庭结构和收入水平老年群体的差异化需求；可持续性则要求财政投入、护理人力和运营机制之间保持动态平衡。更进一步来看，以高质量发展为主题还意味着规划思路要从“以物为中心”转向“以人为中心”。过去围绕床位和设施形成的建设性指标固然重要，但在进入长寿社会之后，更关键的问题是哪些人最需要服务，需要什么样的服务，何种服务组合最有效，现有制度如何保证其持续获得。只有把老年人的风险状态、需求层次和服务体验纳入评价坐标，养老服务才能真正从建设逻辑进入治理逻辑。因此，高质量发展的评价体系也需要相应更新，引入老年人功能改善情况、服务等待时间、居家连续照护比例、转介成功率、家庭照护负担变化和满意度等过程性或结果性指标，以便将“服务是否真正有效”纳入规划考核和资源配置之中。

第二，以完善养老服务体系为目标。过去，养老服务发展往往以项目为起点，建一个中心、办一批机构、扶持若干试点，由点及面，在宏观上看似形成了体系。但对老年人来说，常常只是身边有一个点，而不是周围有一张网。进入“十五五”时期，体系整合应成为核心目标，这既包括空间层面的整合，即在县域、街道和社区层面形成分工清晰、衔接顺畅的居家—社区—机构网络，也包括制度层面的整合，即推动民政、卫健、医保、人社、住建等部门在需求评估、转介服务、支付结算、质量监管和信息共享上的协同。体系整合之所以重要，在于养老服务的核心对象往往处于功能状态动态变化之中。一个老年人可能在短时间内经历自理、半失能、失能乃至临终照护等不同阶段，如果缺乏动态化、网状化的体系结构，任何单点式服务都可能很快失效。

第三，以深化改革为路径。随着财政收入增速趋缓与财政支出刚性增长，中国养老服务体系已经走到一个节点，新增政策资金的边际空间趋于收敛，原有制度和监管模式的天花板效应愈发明显。因此，“十五五”时期的改革，不再是简单扩大社会力量参与的放权，也不是单纯强化监管的收权，而是在权责边界更加清晰、政策工具更加精准、制度安排更加稳定的前提下，实现政府规制管理手段从包办式的正面清单制向落实制度供给者和公共价值守护者职能的负面清单制转型，推动市场从机会型进入向长期主义经营转变，引导社会组织成为“兜底与创新的双重支点”。简言之，“十五五”时期的改革要做的是把该管的管住、该放的放开、该帮的帮足，用制度将不确定性压缩在可控的范围之内。

在上述三大关键的统领下，“十五五”时期养老服务的发展方向可进一步拓展为六个结构性转变（见图4）。每一个转变，既是对前一阶段实践经验与问题的回应，也是对未来治理能力与制度韧性的主动谋划。

图4 面向“十五五”时期六大结构性转向要点

1 . 从保重点到保基本：夯实基本养老服务权责常态化

过去较长时期内，我国养老服务政策更多采取“保重点”的推进方式，即优先覆盖特困、高龄、失能等群体，并通过示范性项目带动制度扩散。这一策略在起步阶段具有现实合理性，但在老龄化程度持续加深、照护风险日益普遍化的条件下，仅靠重点保障已难以应对家庭普遍面临的养老风险。“十五五”时期应进一步把生活照料、安全守护、失能照护、康复支持等基础性项目纳入常态化的基本养老服务责任清单，以国家底线标准约束地方责任，并通过地方差异化清单保留适度弹性。

这一转向的关键，不是取消重点，而是重塑重点的内涵，从重项目、重硬件、重示范，转向重短板、重兜底、重公平。财政支持也要相应从重建设、轻运营转向对稳定运营、专业能力和基层服务网络的制度性支持，使基本养老服务真正成为地方政府的常态职责，而非阶段性工程。

进一步来看，基本保障的实质还在于把项目承诺转化为制度承诺。未来需要推动国家清单、地方清单与财政责任、监管责任同步落地，明确哪些服务属于必须提供的底线项目，哪些服务属于鼓励发展的普惠项目，哪些服务可由市场和社会力量提供差异化选择，以形成层次分明、责任清晰的供给结构。

2 . 从补供给到补需求：完善支付支撑与购买服务闭环

自2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，各地以补供给为主线推动机构、床位、社区站点与居家网点快速增长，多层次供给格局初步形成。补供给阶段的历史贡献在于为老龄社会的到来赢得了时间窗口，但供给端的数量扩张并不自动等同于老年人的满意度提升。

进入“十五五”时期，需求侧治理的重要性明显上升。从治理逻辑来看，补需求并非否定供给，而是要求把供给建立在被准确识别和可支付的需求之上。在识别层面，不能停留在行政资格审核上，而应建立基于功能状态、照护风险和家庭支持条件的专业评估体系。养老服务机构与企业要学会用市场调研、用户画像、服务设计等工具来理解老年人，而不仅仅沿用传统福利机构的管理思维。在可支付层面，一方面，应加快长期护理保险制度建设，形成稳定、可预期的失能照护支付机制，以降低家庭长期照护风险；另一方面，可通过消费补贴、服务券和购买服务等方式增强老年人及其家庭的支付能力和选择权。2025年7月，民政部、财政部联合印发《关于实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目的通知》，就是在国家层面以消费补贴方式支持失能照护服务的重要制度探索，其明确了补贴覆盖居家、社区与机构等多类服务场景，极大地推动了资源从“补砖头”更多地转为“补人头”，让需求显性化。

只有把需求转化为可识别、可支付、可转介的制度对象，养老服务才能从供给导向走向需求导向，也才能在守住基本公共属性的同时，释放服务消费和市场回应的空间。在需求侧治理中，还应避免把补贴设计成新的行政门槛。无论是长期护理保险、消费补贴还是购买服务，都应尽量与统一评估结果相衔接，并通过跨部门数据共享减少重复申请和资格认定成本。只有让老年人及其家庭能够以较低制度成本进入服务体系，需求侧支持才不会在执行中重新异化为手续负担。

3 . 从有所养到有所为：贯通老年能力建设与参与通道

治理视角下的养老服务，不应只关注老年人被照护的一面，也应关注其能力、经验和社会参与潜力。当前我国60—69岁低龄老年人口占比较高，许多老年人仍具有较强的劳动能力、社会参与意愿和公共事务经验。若将养老服务完全等同于生活照料和风险救助，就容易忽视老年人作为社会主体的积极作用，也难以回应积极老龄化和健康老龄化的制度要求。

因此，“十五五”时期应把老年能力建设和参与通道纳入养老服务体系的外延之中，这不在于要求每位老年人就业创业，而在于制度化地看见并支持老年人的主体性。首先，在观念上完成角色翻转。不再把老年人主要看作照护对象，而是视作具有多元能力、潜在贡献和主体诉求的社会成员。比如在政策语言上的微妙变化，从老年人是公共服务的重点对象扩展为老年人是社会参与和社会建设的重要力量。其次，在制度上拆除不合理门槛。在延迟与弹性退休制度推进背景下，清理对再就业不必要的年龄限制，配套就业服务、职业培训与适配岗位供给，为愿意继续发挥专业能力的老年人提供体面、规范和适配的就业机会。再次，构建面向老年人的终身学习体系。推动老年教育从文化娱乐向知识更新、能力提升与心理支持升级，从主要依托文化系统、教育系统的小规模项目，扩展为覆盖城乡、贯通线上线下的学习网络。最后，把志愿服务从零散活动变成常规机制。许多社区已经有老年志愿者参与巡逻、文化活动组织、邻里调解等事务，但往往停留在零散、松散的状态。“十五五”阶段应探索建立记录、激励、保险与培训制度，培育银龄讲师、退休导师、专业顾问等角色，让一代人的经验不被浪费。

从更长周期来看，把“有所为”纳入养老服务治理还具有预防性的政策价值。社会参与、学习活动和适度劳动能够延缓功能衰退、增强社会联结、改善心理健康，从而在一定程度上降低未来对高强度照护服务的依赖。概言之，“有所为”并不是对“有所养”的附属修饰，而是通过能力维持反向支撑照护体系的前端治理工具。

4 . 从增量扩张到存量盘活：统筹推进设施整合与机制再造

中国的养老服务体系是在大规模、快节奏的老龄人口扩张中成长起来的。在起步阶段，当“有无”是首要问题时，以增量供给为优先目标能够以较快速度缓解缺口。但进入高质量发展阶段，增量逻辑正从效率工具转为问题源头，继续依赖大规模新增投入容易造成资源沉淀与运营压力外溢。在此条件下，“十五五”时期应将更多政策工具转向存量资源盘活，包括闲置设施改造、低效床位功能置换、公办机构运营机制调整和社区网点复合利用等。

从操作层面来看，存量优化至少涉及三项任务。一是通过功能重组和空间整合提升设施利用效率。早在2016年，民政部、国家发改委等11部门联合发布的《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》就在全国范围内推广相关措施，鼓励将闲置的党政机关培训中心、疗养院、经济型酒店等改造为养老设施，并给予土地、税收等政策支持。一些闲置房产、低效床位和社区空间之所以难以转化为养老资源，往往不是物理条件不足，而是产权、规划、消防、收费和运营责任等规则相互掣肘。因此，“十五五”时期需要在土地、房产、预算和绩效管理上形成更灵活的制度接口，为存量盘活提供稳定而可复制的政策通道。二是通过委托运营、专业托管和绩效合同来改进公办机构的运营能力，把绩效、成本、质量与风险分担机制嵌入合同与监管之中，形成稳定的运营预期与激励约束，从而让存量机构真正转化为可持续的服务能力。三是通过分层识别、模块化供给和分级监管，把有限资源优先配置到高风险群体和短板领域。同时，服务供给要从固定套餐转向按需模块化组合，让同一处设施、同一支队伍有能力在不同时间段承接不同类型的服务任务，提高利用率与适配性。

5 . 从信息化到智能化：培育“AI + 养老”协同调度能力

我国养老服务体系与信息化发展几乎是相伴而行的，从早期以养老服务信息平台、机构管理系统、呼叫中心为代表的数字化底座建设起步，到“十四五”时期将信息系统广泛嵌入居家社区养老、机构监管、长期护理保险经办结算、医养协同等关键环节，养老服务实现了从“能登记、可统计”到“可调度、能协同”的拾级而上。更重要的是，在一些场景中，技术应用已经不再满足于信息录入和流程电子化，而开始向实时感知、智能分析、主动服务的方向推进，这意味着行业的技术逻辑正在完成从信息化到智能化的质变。

这一转变并不等同于平台再升级或设备再加装，而是以人工智能大模型为代表的新一代技术体系深度融入养老服务全领域、全过程、全场景，成为推动养老服务转型升级的关键力量。从这个意义上来看，“AI + 养老”不是一个点状应用，而是一场面向养老服务价值链的重构。首先，重构的核心在于把养老服务从经验驱动带入“数据、算法、场景”协同驱动。通过对老年人健康状况、功能能力、生活习惯、家庭支持网络、服务使用记录等多源数据的综合分析，AI可以将粗颗粒度的老人画像变成可操作的照护画像，让养老服务的管理逻辑从按项目供给向按结果负责转变，从填表式监管向预警式治理转变，从事后补救向提前干预转变。自动化护理也将成为缓解人力约束、提升服务效率的重要抓手。机器人与自动化设备的意义不是取代，而是把照护者从高强度、重复性、体力消耗大的环节中解放出来，让“人”回到更需要人的部分——沟通、陪伴、评估、应急、个性化照护。在机构场景中，自动化设备的流程化应用还能提升服务的稳定性与标准化水平，减少因人员流动而带来的服务波动。而远程监控与实时健康监测将使“早发现，早干预”成为养老服务的新常态。可穿戴设备、居家传感器与远程监测系统，叠加AI的异常识别能力，能够在心率、睡眠、活动量、步态变化、居家行为异常等指标上形成连续观察，从而对跌倒风险、慢病恶化、抑郁孤独等问题提供更早的预警。

但要让“AI + 养老”真正从概念走向规模化落地，必须构建产业生态，而生态的关键支点可以概括为三类基础性工程。一是行业算法攻关。围绕失能风险预测、慢病波动预警、情绪与认知变化识别、服务调度与质控等关键场景形成可验证模型。二是数据治理与标准体系。解决口径不一、重复填报、数据孤岛与安全合规边界不清等问题，坚持分级分类、最小必要、可追溯可审计。三是生态构建与能力梯队。形成“底层合规数据与算力—中层行业能力组件—上层场景解决方案”的协作分工，培育既懂养老业务又懂技术落地的复合型团队与长期资本，避免热度衰减、可持续性不足的问题。

6 . 从养老到银发经济：拓展产业边界与强化长期逻辑

2024年1月，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，在国家层面系统部署银发经济。这一政策信号的重要性在于，银发经济不再只是产业界的“概念热词”，而被提升为积极应对人口老龄化国家战略和高质量发展格局中的“确定性赛道”。

从养老服务到银发经济，首先意味着视野更开阔、领域更宽广、群体更壮大。传统养老服务的讨论核心聚焦在照护与服务供给上，其更像是银发经济的核心板块。而银发经济是一张更大的图，既包含照护，也包含健康管理、康复辅具、适老化改造、老年教育、文化旅游、养老金融、抗衰老相关产业，以及与长寿生活方式相适配的综合消费和服务体系。从养老拓展到银发经济，并不是要弱化养老服务的公共属性，而是要在兜底保障的基础上，把长寿社会的需求潜力转化为高质量发展的新动能。

其次，这一转变也意味着理念从养老走向享老。养老的语境更容易被理解为“老了怎么办”，强调风险与负担；银发经济的语境则更强调如何把老年生活过得更好，强调积极、正向与发展性。这种语义变化并非修辞游戏，而是社会认知结构的调整。同时，从已老到备老的拓展尤为关键，银发经济不只服务老年阶段，还应服务长寿准备阶段，使备老成为一种更普遍、更理性的生活选择，从而降低家庭在风险来临时的脆弱性。

同时，必须清醒认识到，银发经济是“大”而“慢”的经济。它“大”在规模，“慢”在规律，其商业逻辑决定了它不适合短平快的赚热钱路径，更需要长期主义。它往往是对的事情、难的事情、需要时间积淀的事情。“对”是因为顺应人口趋势、回应美好生活需要；“难”是因为服务质量、合规边界、伦理风险、支付机制都很复杂；“需要时间积淀”是因为用户信任、行业标准、企业能力都必须靠长期打磨。真正能在银发经济中穿越周期的不是最会营销的企业，而是最能守住质量底线、最愿意在服务细节上慢慢做厚的长寿企业，它们甚至可能成长为百年老店。

也正因如此，“十五五”时期将成为银发经济制定规划、打基础的关键期，不是急于一哄而上做大规模，而是要让银发经济行稳致远。对失能照护、兜底保障和基本服务供给，养老服务必须守住民生底线。对品质改善、消费升级和新业态培育，则可以通过标准引导、支付激励和监管规范来打开发展空间。只有区分基本保障与改善性消费的不同逻辑，才能避免把养老服务简单市场化或把银发经济狭隘福利化。

在长寿社会加速到来的现实面前，养老服务体系的改革发展既需要制度定力，也需要创新方向感。回望“十四五”时期，改革发展的重要意义，不仅在于供给能力扩容与政策体系完善，更在于制度逻辑的递进。但这一递进也为“十五五”时期打开了结构性错配、服务连续性制度缺口等新的问题域。因此，未来五年要回答的不仅是如何做得更多，而是如何做得更稳、更准、更久，更是在物力与人力约束日益显性的条件下，如何通过制度与机制的再造，把不确定性消化在规则之内，把风险前移到预防与早干预上来，把差距收敛到基本公共责任与产业纵横发展可及的边界之内。

本文以“十四五”回顾与“十五五”展望为线索，尝试用三大关键和六大转变来概括未来方向，在制度化供给、供需匹配与治理能力之间建立更紧密的逻辑链条。当然，任何关于长寿社会的理论探讨都不可能一劳永逸。养老服务体系的建设与治理，本质上是一项面向未来的动态自洽工程：既要与人口结构、家庭结构与经济结构的长期趋势相适配，也要在技术变迁与社会分层的波动中保持公共价值的稳定坐标。本文的讨论只是对这一长期任务的阶段性梳理与框架化表达，目的在于把积累的制度经验沉淀为可讨论的治理逻辑，把“十五五”时期的方向转化为可操作的治理命题，但也应始终保持一种清醒的历史感：回顾的有效性来自对现实的准确识别，而非对口号的热烈重复；展望的正确性来自对优势与短板的同时看见，而非对单一经验的盲从套用。唯有以制度理性守住社会保障的底线，以机制创新提升服务体系的韧性，才能在老龄化成为常态的时代背景下，把养老服务真正建设成一项经得起时间检验的国家能力。

文章来源：《人口与经济》2026年第2期